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王东京的博客作品

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中央党校经济学教授

职业:教授 位置:中共中央党校经济学部主任、教授 个性介绍: 中共中央党校经济学部主任、教授、博士生导师、享受国务院特殊津贴专家。湖南安乡人。1991年毕业于中国人民大学经济系,获博士学位。长期从事中国宏观经济政策研究,担任中央党校省部级干部班主讲教员。著有个人专著《国际投资论》、《中国经济难题》等多部,近年来撰写出版的《与官员谈西方经济学》、《与官员谈中国经济》、《与官员谈经济政策》、《与官员谈经济学名著》、《与官员谈西方经济史》等,在国内广大党政官员中引起强烈反响。

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关注两会:深化行政管理体制改革的突破口 (下)  

2008-03-17 08:15:43|  分类: 政府改革 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 政府角色定位应优先于机构改革

《经济导刊》:过去一些国企退出一些领域,因为那个领域它做不下去,做了没饭吃。同样对于政府来讲,我们还是要改变它的吃饭方式。就是这些资源性的、垄断型的行业,它靠权利吃不到饭,服务好了,才能吃到好饭,那服务好会产生什么结果呢?服务好了一定使社会的经济大大发展,它的税收也多了,各方面条件也好了,作为一个公民,它获得的更多了,它就有动力了。

王东京:您分析的很对,因为中央提出来建设服务型政府,我估计不再把它放在机构改革上面了,因为我们前四次都是改机构。这次改什么?刚才你讲的,要找一个动力,让大家有改革的积极性,同时要减少一些阻力。机构改革阻力最大、最明确,因为它有一部分人明确就要被分流,要丢饭碗,肯定是影响了一些人的积极性。那么下一步的改革重点,实际上是缩小权利,就是说对行政审批自行的改革。因为现在一个最大的问题就是,我们中国有一个官本位,它肯定的到底是什么呢?是那个官本位后面那个权利,权能生利,其实就是行政审批权。

《经济导刊》:也就是利益本位。

王东京:对,这是利益本位。这个道理很简单,我们一些人大学毕业后,有人就进了国家机关,到部委去当副处长、处长,最后到了司长。我去大学教书,我就当了教授,实际上我们都是一个学校毕业,学一样的东西,可是到后来就不同了,他当了一个司局长,我当一个教授,他有审批权,我没有审批权,那么大家就追逐那个官本位。我们设想一下,如果让当官人没有审批权,就是中央已经提出来对行政审批进行改革,要逐步把行政审批制过渡到备案制。如果真有那么一天,我们告诉一个司长,你没有审批权,你是帮助备案的,是为我服务的。那么做教授的,他还会不会去当那个司长,他在机关里每天备案,我在大学里每天备课。备案和备课实际上是一样的,我干吗要去做那个官。这个事情我们把它变过来,也就是说政府改革把突破口不再放在精简机构上,而是把它放在行政审批制上面,把它改掉了,那么当官的利益追逐程度降低了,审批制改革一旦成功,机构改革便可顺水推舟。

第二是减少了改革成本,就说我现在不用你下岗,你还是当你的司长,只是你手里的权利没那么大了,过去让你审批,有人求你,现在不求你了。一个很典型的例子就是现在商务部,改革之前的权利很大,中国加入WTO以后,国务院第一个就是砍掉了2000多个审批项目,其中包括进出口审批权,商务部的审批权就小多了,我听说很多商务部的处长们调离,下海进公司,那么这给我们一个启发,机构改革应该在后不在前。当没有人来追逐这个“进机构”,机构改革才能顺风顺水、水到渠成。所以我就考虑我们要建立服务型政府,先不动机构,抓住行政审批权作为重点,大力地推进。党的十六大提出来了逐步规范或减少行政审批,三中全会进一步明确要逐步把行政审批权过渡到备案制。关键是下一步怎么操作,真正把审批制过渡到备案制了,这个问题解决了,我想中国的官本位问题、机构庞大的问题,人员臃肿的问题,干部能上不能下的问题,机关能进不能出的问题,恐怕比一开始改机构要容易的多。

《经济导刊》:这样实际上是对政府改革釜底抽薪了。但是这方面的阻力是最大的。一方面很多行政审批取消,另一方面部委又不断地出新的行政审批办法,他经常出台资格审查、资格认证,什么都是认证,这都是权利,这后面还是一个追逐利益。政府改革谁来实施,谁来监督,就是釜底抽薪,谁来抽这个薪?

王东京:过去我们的改革肯定是地区先突破的,我们叫突破在地区、归属在中央。中国的改革要大面积推行成功,我们的改革就要自上而下的,靠中央政府来推动,因为没有中央政府最后的推动,改革只是局部的,实验性的。要一个政府官员主动放弃权利审批改为备案,实际上他是不愿意的,这就需要改革的大环境、大氛围。加入世贸以后,国务院一声令下,将2000多个行政审批项目砍掉了,不要批准就放了,人家下面办事也不会找他批了。

还有一种可能,审批制改为备案制或者核准制,可是有些部门不愿意放弃这权利,他要将核准变成资格审查,实际上比过去的审批制还严。这两年就有不少地方基层部门反映这个问题,有的部门改成核准制后比审批制还难,比过去搞行政审批还难。部门有部门的利益,行业有行业的利益。所以这个改革我们讲有一个过程,也应该有一个时间区域。现在我们的行政审批项目,国务院还是每年要减少几百个,每年都在砍。因为过去我们减少那么多,改革是顺利的,但是真正要把整个审批制度改成备案制度可能还要有几年的时间。

设计权力制衡的新机制

《经济导刊》:靠环境的自觉,成为人民的公仆,这点来说是不现实的追求。既然不是靠自觉,就要靠体制,靠什么体制呢?现在靠的是一种制衡体制。就说机制本身只能这么做,不能那么做,你要那么做的话,就要受到一定的惩罚。政府职能的转变,要转变成为服务,但是目前把权利变成是一种服务,那么政府本身是不会自觉那么做的,所以我觉得在这么一个转换角色的过程当中,如果能寻找到一种设立一个自觉的机制是否更重要?

王东京:您刚才讲的权利一定要受制约的,因为这是对人性的一个基本假定,我们都清楚。一旦我有权利掌握了公共资源,但是我又不受约束,谁敢保证我不去谋私啊。所以权利一定要受约束,不管是东方还是西方,不管中国人外国人,我想这是一个基本的认同。

我刚从西班牙考察回来,西班牙经济社会委员会类似我们的发改委,只要关于项目立项,预算是由西班牙的国家经济委员会来做,但它做了不算,它是一个咨询机构,做一个立项报告、预算报告,哪些人参加呢?有工会的代表三分之一,然后有企业家代表三分之一,然后有专家代表三分之一,政府做的是什么事呢?专家代表由政府批准,然后其他由企业联合会来推三分之一代表,由工会推三分之一代表,做一系列全国预算报告,做完了以后就像我们做可行性研究报告,它没有法律效力,做完了之后交给议会去讨论,议会批准了才有法律效力,那样财政部就按照这个立项去给你拨款。

我们撇开西方国家三权分立不说,就行政层之间,它是有制衡的,财政部是花钱的,但是钱不是想要怎么花就怎么花,经济委员会是有权利立项的,但是没有终审权,它只是提出建议权,但是没有决定权,议会有批准权,但是这个主体的项目不是他批的,这之间实际上形成了一个制衡,一个制约。这种做法,有点像政府改革的行政权三权分立,就是立项权、决策权、和执行权是分开的,对我们目前政府改革是不是有一点启发?

《经济导刊》:社会是多元的,它是在多元基础上构成的。你比如说经济社会委员会,它首先建立在社会多元基础上面,工会是完全独立的参与,它是一个议员,参与的还有企业家联合会,政府来评专家。然后议会本身是竞选产生的,所以这个还是有不同。

王东京:以我们这个机制,设想一下,就是发改委提出立项报告,如果他这个报告是议项型的,拿到全国人大去讨论,批准了,那么这对发改委,我想就是一个约束。现在的体制是发改委自己就可以立项,自己就可以批准项目,自己就可以拨钱。这里面怎么形成一个制衡机制,的确要讨论,不然的话,叫管人、管资产、管事结合起来一起管,就没有制衡了。权利要分散,有权利一定要制衡,并且一定是要闭环的制衡,不然我可以管你,你可以管他,但是就没人管我,这个事就麻烦了。这样的管理肯定是失败的。

不能让利益相关者设计改革

《经济导刊》:现在执政者对于改革的目标是提的很明确的,决心很大,也很坚定。但是从目前情况讲,这种制度层面的设计还不清晰。您觉得这种制度层面的设计应该怎么展开?政府的改革由谁来设计呢?

王东京:我们政府改革提出来还是从经济体制角度来提的,就是目前,还是按照政府报告里面谈的政府改革这个层面上去谈的。

《经济导刊》:制度层面的改革也应有设计,谁来设计一直不清晰。

王东京:对,我们过去有一个国家体制改革委员会,现在把它并到发展改革委员会,变成一个司。您提出的这个问题,很多学者在讨论这个事,的确中国改革任务这么重,改革方向的设计,就我知道的,可能哪一方面的改革都交给相关职能部门来做方案。比如说银行改革,肯定是央行在做方案,干部体制改革肯定是中央组织部和人事部做方案,那么国企改革肯定是国资委在做方案。那么现在一个配套的综合部门拿出方案来,跟国家领导拿出方案来的力度不同。

《经济导刊》:转变成为服务型政府,可以说是一个没有硝烟的巨大的革命,对于中国社会而言,政府的作用从家天下到统治阶级的机器,到人民的守夜人,这可不是一个小事,它涉及到一些根本性的问题。要有一个能够担当这个角色的一个机制。这是一个非常迫切的,或者到达一个成熟阶段的一项历史使命。那么怎么样来完成这个历史使命,既然我们说,我们要吸收国外文明的一些优秀的成果,基于中国的国情来设计未来,你认为这个改革应该怎样进行?

王东京:既然我们要做这个事情,第一个基础性的事情就是你必须依法治国,我们的政府改革的整个目标清晰,如果我们的改革的起步突破口清楚,整个推进的步骤应该是从国务院到地方自上而下的推动。怎么做,一个是法治,再一个就是民主。

《经济导刊》:我们刚才讨论的是改革机制设计方面的一些问题,也就是说怎样尽可能保障从程序和机构设置上做好这方面改革?

王东京:我想这次政府改革,整个的方案的设计有个基本的原则。改革的设计者应该有个回避原则。不是说我在管这个事,操作这一块资源,然后这个改革的方案由我来拿,那肯定是对我有利,所以应该有一个规避原则。也就是说,这个方案我们完全可以请评定专家,社会名流,或者是市民代表,还有国防代表一起参加,来做一个咨询方案,这个咨询不是决定性的,真正的执行机构只有执行权。还得拿到相关的市人大、全国人大,相关的机构来讨论批准,那么它才具有法律效力,这样就解决一个问题,你比如说把决策权、执行权捆在一块,很可能就出现私利的问题,没办法监督。

第二个也要有监督原则,我讲的就是监督管理,它一定是闭环的,就是大的会管小的,那回过头来说,小的也可以管到大的,要解决这个问题。现在我们的监督是自上而下的,上级监督下级,中央监督地方。那么现在存在的问题就是,老百姓怎么监督当官的,我们现在需要有个民主监督的机制保障,怎么通过完成机制,的确让他能监督得了。一个老百姓能够监督局长,表达的渠道是什么?怎么监督?这些问题恐怕还是要进一步的研究。

《经济导刊》:最近一些政府领导,一直在强调舆论的监督,舆论监督又牵涉到怎么保障人们的新闻自由环境,这是宪法上说的。既然政府开支来自纳税,纳税人对政府的需要是它需要一个公共的服务机构,这个方向没错,现在是讨论我们怎么样最终达到这么一个方向。

王东京:对,最近我们提出对年收入超过12万的报税。我接触很多的学者,大家都说交税没问题,但是我们这些税收是怎么花,花到什么地方去。这些纳税人知情权比较少,所以就出现一个问题,就是我们纳税人怎么监督政府的问题。现在每年这些财政3万多个亿,说怎么花,怎么样反映多数人的意识和要求,可是在这些机制上面,政府改革恐怕要一并考虑进去。

《经济导刊》:如果说抓住审批权进行改革,审批权背后是利益问题。

王东京:对,这个审批权背后确实是一个利益问题。我曾经根据三个带规律性的现象写过一篇文章叫《中国观察三大定理》。第一个现象是地方越穷想当官的越多。东北地区不如南方地区发达,内地经济不如沿海发达。东北人比南方人想要当官,内地人比沿海地区想要当官。为什么越穷越想当官?亚当·斯密告诉我们,人是一个利益人,是一个利己的人,那么人要追求自己的利益最大化。那么穷地方人他怎么追求,投资到当地企业没本钱,做生意没市场,但是我们穷地方国有经济多,这个国有经济它是政府经济,是审批者支配的经济,在穷地方一些人就看到,我不当官我就支配不了这个国有资源,我就占不了好处,所以我要当个官。

再一个现象,你看我们现在这个吃饭,人以食为天,天天都要吃饭。当不当官吃饭又不同,老百姓吃饭自己掏腰包,当官的吃饭可以报销,国家又买单,当官的是国家干部,国家干部是为国家吃饭,为国家吃饭就可以报销,天经地义。所以我们查那些贪污的、受贿的,就不查那些大吃大喝的,没有听说哪个吃了多少钱就犯规了。

《经济导刊》:那个实在难查。

王东京:就是因为难查,所以现在穷地方老百姓说,你看当官的吃饭不要钱还报销。那他就要去当官,越穷的地方越要去当官,这是一个现象,它跟审批制有关系。第二个现象你发现,掌握权利的官员,权利越大,升官就越难,为什么?它也是跟审批制有关的。因为所谓权利大就审批权大,审批权大就说他掌握着非常稀缺资源,审批权在他手里,大家都求他。那么求多了肯定是得罪人,你比如说一个处长,他负责一个工程的招标权在他手里,他不招标也不开会,就他一个人规定,那么大家都知道这个工程赚钱,现在有10个领导给他写条子,推荐工程队,领导都能管制他,都能关系他的升迁,你说他给谁,他怎么给也只能给一个人,他讨好一个人,得罪九个领导。所以在研究他提拔的时候他肯定没戏。

《经济导刊》:你指出来一个为官之道,找那个资源分配权少的,就好提拔。

王东京:真正要解决这个问题,就要取消这个审批权,大家就不存在这个问题。

第三个现象就是我们现在看到有些官员,民意很好,支持率很高,甚至是满票,那是个好人,但他通常不是一个好官,因为他要保持他那个官位啊,官本位嘛,他不愿意得罪人。这样的官他通常是不作为的,他不愿意得罪人。因为现在当官你做什么事都得罪人,你做好事得罪坏人,你做坏事得罪好人,他要好人坏人都拥护它的,你不是打圈嘛,要百分之百嘛。所以他好事坏事都不做。实际上在中国,目前这个现阶段出现这些现象都是不正常的。一个根本的问题就是一个官本位背后的行政审批权,大家要抓那个权,如果我们的政府改革把这个行政审批权改掉了,那么你当官,你当司长跟我当教授是一回事。我一直强调一点,政府改革的路径还是按照中国30年来改革的基本经验,就是先易后难。我们一开始就捧一个很硬的东西,可能反作用很大,可能欲速则不达,改不成。

所以我们先易后难,那么就从政府角色定位开始,然后从改行政审批权开始,我想这一步作为改革的突破口,可能对推动政府进行行政管理体制改革,会起到一个决定性的作用,到后来我们改机构,包括改革中的干部制度等等,都会起决定性的作用。

《经济导刊》:你是认为这种政府职能的转变,先从减少消除行政审批权开始?

王东京:对,从这里开始。

《经济导刊》:但是从目前的体制来看,这种改革我们还得依赖国家和政府领导人,他们的决心和他们的决策吧。

王东京:还得自上而下,尤其是政府的改革,必须是自上而下地改革。

《经济导刊》:从最高层面来讲,他和资源配置的利益离的也比较远。

王东京:对,是这样。

《经济导刊》:所以说行政审批制度的改革,是政府体制改革的突破口。

王东京:对,先改审批制,审批制改革一旦成功,机构改革便可顺水推舟。以改行政审批权为突破口,创新管理方式,将政府改革进行到底。

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