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王东京的博客作品

与思想者同行

 
 
 

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关于我

中央党校经济学教授

职业:教授 位置:中共中央党校经济学部主任、教授 个性介绍: 中共中央党校经济学部主任、教授、博士生导师、享受国务院特殊津贴专家。湖南安乡人。1991年毕业于中国人民大学经济系,获博士学位。长期从事中国宏观经济政策研究,担任中央党校省部级干部班主讲教员。著有个人专著《国际投资论》、《中国经济难题》等多部,近年来撰写出版的《与官员谈西方经济学》、《与官员谈中国经济》、《与官员谈经济政策》、《与官员谈经济学名著》、《与官员谈西方经济史》等,在国内广大党政官员中引起强烈反响。

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从经济学的视角看“中国官场”  

2007-02-09 13:45:07|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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     随着经济改革步步深入,官制改革愈受社会关注。经济与政治,一个经济基础,一个上层建筑,彼此千丝万缕,血脉相通。因此,如果让我们换个角度,即从经济学的视角看中国官场,或许能帮助我们理出一些有价值的思路。

  少数人选人与多数人跑官

     国人崇尚做官,素有传统。中央虽反复强调:干部是人民的公仆,只有分工不同,没有高低贵贱,可现实却是,从政今天依然是许多人的首选。常言道,三百六十行,行行出状元。可人们为何对做官情有独钟,一定要往“官道”上挤呢?

  人们乐于在政界摸爬滚打,主要受三样东西驱使:赢得尊敬、获取收入和权力。其中,权力最为关键。有了它,不仅前两样东西唾手可得,有时,权力甚至有通天的本事,能呼风唤雨,点石成金,无怪乎古往今来,无数英雄拜倒在权力的魔杖之下。是的,掌握权力,就意味着控制了公共资源。对封建帝王来说,“普天之下,莫非王土”,天下都是他的,所以皇权至高无上。从封疆大吏到七品县令,官印在手,管天管地管空气,说一不二,因此百姓称他们为“父母官”。

  当然,共产党的干部绝不是封建官吏,但人民给予的权力,同样是对公共资源的控制。计划经济时期,官员大笔一挥,可调拨物资,分配指标,下达任务,可谓字字千金。时至今日,越是市场经济欠发达、国有经济比重高的地方,人们的从政热情越高。在这些地方,机构精简难,公务员考试火,千军万马挤官道,大多都是冲着官员手中的权力来的。

    问题在于,要想当官,就得“跑官”。按公共选择理论的说法,官场也是“市场”,信息也是不对称的。就像你去商场购物,一定要先弄清该物品的有关信息(比如质地、价格等)后,你才肯付账。握有选票的人,假如不了解你,你不跑,不向他们传递你的信息,他们怎会选你?所以,跑官本身并没有错。不论哪朝哪代,中国外国,做官都是需要“跑”的,不过体制不同,跑官的路径也有不同。有的往上跑,有的则往下跑。时下人们口诛笔伐的跑官,恐怕是那种只往上跑,不往下跑的现象。

  其实,跑官往上跑还是往下跑,就看官帽子握在谁手里。如果是上级任命下级,一言九鼎,老百姓人微言轻,说了不算,那么想当官就得往上跑。“官位”本来就是稀缺资源,求者若鹜,你不往上跑,不进入上级领导的视野,领导又没有千里眼,那知你是何方神圣?一旦调兵遣将起来,自然就没你的事。

  经济学家常说,制度高于一切。过去一位中央领导也讲过:反复出现的问题,要从规律上找原因,普遍出现的问题,要从制度上找原因。向上跑官,所以会遭人们抨击,说明此类现象已不在少数,追其原因,一定是现行选官制度有缺失。设想一下,倘若某人能不能升官,不是由上面定,而是靠老百姓投票选,规矩一变,你说他会往哪里跑?多年来,我们总是埋怨官员不联系群众,说到底,这种由上至下的选官体制,难辞其咎。

    若从经济学角度看,“往上跑”也符合收益最大化原理。姑且以县级为例,干部提拔一般要过三关:组织部、书记办公会、常委会。起关键作用的,主要是县委书记、党群书记、组织部长。即便把常委会成员,包括列席会议的人大主任、政协主席,全都算在里边,总共不过10多人。只要盯住这几个人,经常跑一跑,如果有半数以上被“摆平”,就算大功告成。而一旦官位到手,日后自然会有更多的人往他那里跑。屈指一算,跑官的诸种成本,与提升后的远期收益比,只怕是九牛一毛,当事人即使不懂经济学,也能算得过这笔帐。

    西方发达国家,做官也得跑。不过,人家市场经济搞了几百年,跑官的路径与我们有所不同。市场经济崇尚的是竞争,对稀缺资源,谁出价高,谁就有权使用。当然这里的出价,不是让你掏腰包,而是要看你为民造福的本事,此间情形,就有点象工程招标,要看你的资质,看你的韬略。可是,老百姓对你素昧平生,怎知道你有多大能耐?于是,从政者要四处游说,要搞竞选,也就是说,市场经济条件下的跑官,与计划经济体制正相反,不是往上跑,而是往下跑,要争取让公众多投票。

  西方社会的选举制度,自有它的毛病,且国情不同,绝不可照搬,也不必搬。但仅就多数人选人与少数人选人,我们一眼便可分出优劣。解决向上跑官问题,其实并不难,要害是变少数人选人为多数人选人,也就是变伯乐相马为赛场选马。在干部选拔任用过程中,扩大民主,增强透明度。面对亿万百姓,原来吃请送礼、拉关系找门子的勾当,就会因成本高昂不禁自止。

  要做官,跑百姓;要提升,看民意。同样还是“跑官”,一上一下,路径变了,官民关系也就有了天地之别,原来的密切联系领导,则会变为密切联系群众。如此一来,当官者自会为官一任,造福一方,权为民所用,情为民所系,利为民所谋,也就有了制度保证。

 数字出官与官出数字

    官方统计数字常常靠不住,这早已众所周知。中央曾三令五申,统计数字要打假。可如今的假数字,仍是比比皆是。往往同一个指标,能整出几套数字来,真实的数字究竟是多少,谁也说不清。为什么统计数字要掺假?答案只有一个:“官出数字,数字出官”。

    数字和做官,乍一看风马牛不相及,是八竿子打不着的两回事。可如今你中有我,我中有你,成了互动关系,让人觉得莫名其妙。但在经济学看来,此中道理一点即破。现行的干部任用体制,是一种典型的金字塔结构。握有干部升迁大权的人,处在金字塔上层,干部要想进步,必须取悦上级,唯上是从。上面任用干部,当然要看政绩。政绩怎么看?其实数字最有说服力。如果有人搞出一套考评标准,大而化之,笼统抽象而不能量化,让人不仅看不出纵向的变化,也难作横向比较。这样的考评标准,即使有也等于无。因此,考察干部听汇报、看数字,在现行体制下,有一定的合理性,它至少是一种成本较低的制度安排。

    基层干部工作在下面,上面的大领导不能天天跟着,对真实的数字信息,了解很不充分,于是,这就使基层干部总是处在有利的一方,虚报数字,易如反掌。俗话说,没有不透风的墙。在数字上做文章,时间一长,总会露出马脚,搞不好甚至会捅到上面去,可金字塔型的干部考核体制,却为违规者架起一道防火墙。数字报高了,对上面领导的提升,也是利多弊少,两相权衡,上级领导也干脆睁只眼闭只眼,能放一码是一码。由于越往金字塔顶,信息就越不对称,因此,只要数字造假别太出格,比如惊动了中央,乌纱帽是断不会丢掉的。于是乎,“村骗乡,乡骗县,一路骗到国务院”,弄虚作假之风愈演愈烈。

    古人说,上有所好,下必甚焉。对现行的干部考核办法,若不作彻底改变,数字和官的“跳背”游戏,肯定还会继续做下去。而要想解决这个问题,是不是就不能再看数字呢?当然不是。数字出官,只要数字没有水分,真正反映政绩,出官也就无可厚非。现在问题在于,由谁来出数字。若是官出数字,官员为了升迁,难保他不参水分,如果改由民出数字,情况就大有不同。干部在下面工作,干得好不好,群众的眼睛最亮,也最有发言权。只要把干部的考察权交给群众,让老百姓给官员打分,这样打出来的数字,就不会造假。而基层干部,也没有必要再去造假数字骗人。所以考察政绩,一定要以老百姓出的数字为依归。

  让老百姓出数字,说白了就是要用“民意”测度政绩。并且政绩的测度,既要看届中表现,又要听一听“卸任回声”,如对任内的干部,定期进行民意测验,对新任的干部,到原单位“追评”,这些做法,都不妨一试。也许,有人会担心,那些工作泼辣,敢于得罪人的好干部,会不会因此吃亏。一个明显的道理是:做好事会得罪坏人,做坏事会得罪好人,不做事的什么人也不得罪。经济学并不回避这种民主失灵问题,但仔细分析,得罪坏人其实无关大雅,坏人毕竟是少数;再有,假如让选民明白,选举关系到他们的切身利益,他们又怎么会选那些无所作为的庸人呢?即便这种情况真的出现,那也只是特例。人心都是肉长的,只要行得端,站得正,群众心里那杆秤,总会抬举得很高的。

“好人假定”与贪官现象

    改革开放20多年,干部队伍就象大浪淘沙,有的干部挺立潮头,引领风骚;有的则经不起考验,腐化堕落。对于后者,人们满可以从其思想上找根源,但做经济学分析,则更应注重从体制上找原因,因为存在决定意识,思想的根源,归根到底还是在体制。

  俗话说,制度好,坏人变好人;制度不好,好人变坏人。那么,如何才能有一个好制度呢?奥地利经济学家哈耶克说,制度设计关键在于假定,从“好人”的假定出发,必定设计出坏制度,导出坏结果;从“坏人”的假定出发,则能设计出好制度,得到好结果。所以经济学里,必须把人假定为“经济人”,把人都看作是自私的。如若没有这样的假定,经济学就无从建立,经济政策也一无用处。

  在这方面,西方人倒是比较务实,他们认为,官员也是自私的,小到科员,大到部长,都想吃饱穿暖,都有七情六欲,都希望能在不损害别人的前提下,实现个人利益最大化。所以他们在设计激励机制时,会充分考虑物质利益的作用。比如对政府,实行高薪养廉;对企业,实行年薪制等。可我们的体制,却假定官员们都是大公无私、毫不利己的公仆,都是不食人间烟火的圣人,所以长期以来,我们搞的就是低工资,大锅饭这一套。对干部的激励,也是重精神,轻物质。应当说,物质激励不到位,是目前官员经济犯罪的重要体制性原因。

  其实,一个人做不做官,自私的本性都变不了。即使当上了部长,仍然有口腹之欲,也会患得患失。如果他的合理需求满足不了,便极有可能以权谋私。从总体上看,古今中外,政府官员都是社会的精英,按照马克思的劳动价值论,他们付出的劳动,等于自乘的或倍加的简单劳动。忽视物质激励,不仅不能使他们两袖清风,一尘不染,反而会诱使、仍至逼迫他们犯经济错误。

  明朝开国皇帝朱元璋,出身寒微,对官员铁面无私,要求严苛。朱元璋处理腐败分子,竟然能用“剥皮实草”之刑,措施不谓不重。但腐败却屡禁不止,原因何在?原来当时官员的俸禄,不足糊口养家,难以支撑用度,官员大权在握,却处境寒酸,怎能不催生腐败?近年来,干部中出现的“59现象”,也值得我们反省,“有权不用,过期作废”,其中折射出的,是激励机制的缺失。从这一点来看,对精兵简政和高薪养廉问题,应该合二为一,认真作些研究。

    西方政治学里,也有一个很有名的假定:政治家无赖假定。即是说,官员若无监督,必定变成无赖。权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败。此话虽有偏颇,却也不无道理。所以西方国家,搞的是“三权分立”,哪怕是官至总统,也要照受监督。西方的“三权分立”我们无疑不能照搬,但对权力的制衡,却不能没有。因为无论外人国人,人都是自私的,这种自私的本性,反映到政治领域,便是“创租”,即官员会利用手中的权力,谋取不正当利益。所以有腐败分子剖白心迹说,“当官不发财,请我都不来”,我们对此种心态,不必大惊小怪。现在要紧的,是要找到看住官员的办法,建立起有效的监督机制,让这些人有贪心,没贪胆,想贪而寻不着机会贪。

    这些年,我们对官员的监督,确实做了不少事,抓了不少人,也判了不少刑。但如果对现行的监督体制作一考察,就会发现它仍有两大硬伤:一是错位;一是缺位。由于我们把官员认定是好人,并把职务和觉悟划等号,以为职务越高越正确,所以我们的监督机制,是自上而下的,上级监督下级,干部监督群众。群众啥权力都没有,大家都来监督;而那些权力大的,相反却少有监督,这就是监督的错位。事实上,大官之中,贪污腐败的,也不乏其人,成克杰官位不谓不高吧,可他腐败起来,照样不是触目惊心?再有,就是地方、部门的一把手,至今仍处在监督的真空和断层,公检法都在同级党委领导之下,如何监督得了一把手?所以对一把手,我们的监督是缺位的。

    解决上述问题,我们首先必须改变对“官员无私”的假定,实行高激励、严约束。前几年朱总理就提出过要看住国企的班子,有人曾对此议论纷纷,说朱总理不信任国企的干部。其实监督制度的设计,是必须从“坏人”的假定出发的。如果我们把干部都当好人,还需要监督机制何用?改变了对官员的假定,接下来监督机制就得跟着变。要变上级监督下级,为下级监督上级;变领导监督群众,为群众监督领导,变少数人监督多数人,为多数人监督少数人。这样一来,老百姓有了监督权,腰杆也就硬了,说话有人听了,我们的干部,才能真正代表人民行使权力,反腐倡廉,才能有健全的制度保障。

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